目 录
一、“小金库”的概念和认定
二、“小金库”的存在形态
三、“小金库”的使用用途
四、“小金库”的主要表现形式
五、设立“小金库”的常见手法
六、检查“小金库”的工作方法
七、“小金库”的处理政策
八、“小金库”典型案例
一、“小金库”的概念和认定
（一）概念
“小金库”的定义是：违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。
（二）依据
“小金库”问题主要是依据《中华人民共和国会计法》和《财政违法行为处罚处分条例》进行财政、财务、会计处理和行政处罚。
1.《中华人民共和国会计法》第三条规定：各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。第九条规定：各单位必须根据实际发生的经济业务事项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。任何单位不得以虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算。第十六条规定：各单位实际发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算。第四十二条同时明确：违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处3000元以上5万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2000元以上2万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：（一）不依法设置会计账簿的；（二）私设会计账簿的；……。
2.《财政违法行为处罚处分条例》第十七条也规定：单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。
（三）认定标准
认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。所谓“单位账簿”是指本单位财务部门依法设置的会计账簿。从现实情况看，许多违规行为的性质类似于“小金库”，如在往来科目中列收列支；超范围、超标准发放奖金、津贴；公款旅游；请客、送礼等，但只要是在规定的账簿内进行了真实、完整的反映与核算，就不能认定为“小金库”，只能按违反财政、财务、会计法律法规进行处理。具体标准为：
1.主体正确：即记账主体是否符合规定，所发生的经济业务是否列入正确的核算单位，各单位要分别核算自身发生的业务事项。如果上级单位将应属本单位所有的收入列入下属单位（含关联企业、业务往来单位）或将资金转入下属单位，应认定为上级单位的“小金库”。
2.账簿合法：即账簿形式是否符合规定，本单位发生的业务是否在本单位财务部门依法设置的会计账簿中核算。如果列入本单位的台账、备查账而没有列入本单位的会计账簿中，即为“小金库”。
3.内容真实：即核算的内容是否符合规定，是否真实、完整地列入账簿，如实核算、反映各项业务。如在合法账簿中反映没有实际发生的支出，即为套取现金，认定为“小金库”。
二、“小金库”的存在形态
从实际情况来看，“小金库”以多种形态存在，主要包括以下几个方面：
（一）现金形态。现金形态的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在单位的个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。如：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成“小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取现金。如：以劳务费、办公费、***等方式套取现金。三是虚报人数、金额，将差额部分单独存放，形成“小金库”。四是商业行为的各种回扣，等等。
（二）银行存款形态。银行存款形态的“小金库”，是当前“小金库”的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配，一般挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库”的“避风港”；通过下属单位走账，将收入存放在账外单独设立的账户；通过转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。
（三）有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库劵、债券、股票和购物卡等。这类形式的“小金库”可以说是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库”。一般来源于公用闲置资金或其它“小金库”资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位运用“小金库”资金购买赠送的。
（四）固定资产形态。固定资产形态的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源于行政事业单位改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系。例如，不少行政事业单位将门面房、房屋、设备等出租，收取租金收入。有的单位将部分收入纳入账内，搞“阴阳结合”，有的单位则直接在承租方消费，以支抵收，收支均不入账。
（五）股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源，可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库”。这种形式的“小金库”隐藏性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道。
三、“小金库”的使用用途
“小金库”的使用用途，主要包括以下几个方面：
1.以为职工谋福利、留住人才为借口乱发奖金、补贴；
2.拉关系走后门进行请客送礼或为有关部门付账；
3.小团体旅游的费用；
4.购置不便公开的商品；
5.少数几个人私分；
6.应由个人支付的费用；
7.为本单位职工发放工资、奖金，缴纳应由个人负担的个人所得税；
8.用于其他方面。
四、“小金库”的主要表现形式
（一）党政机关和事业单位
根据《中共中央纪委监察部财政部审计署关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发〔2009〕7号），党政机关和事业单位“小金库”主要表现形式包括：
1．违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；
2．用资产处臵、出租收入设立“小金库”；
3．以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；
4．经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；
5．虚列支出转出资金设立“小金库”；
6．以***等非法票据骗取资金设立“小金库”；
7．上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
（二）社会团体和公募基金会
根据中共中央纪委、监察部、民政部、财政部、审计署《关于印发〈社会团体“小金库”专项治理实施办法〉的通知》（中纪发〔2010〕28号），社会团体和公募基金会“小金库”主要表现形式包括：
1.隐匿会费收入设立“小金库”；
2.截留行政事业性收费设立“小金库”；
3.截留捐赠收入设立“小金库”；
4.用资产处臵、出租收入设立“小金库”；
5.以会议费、劳务费、培训费等名义或以***、假合同等手段套取资金设立“小金库”；
6.虚列其他支出转出资金设立“小金库”；
7.以其他形式设立“小金库”。
（三）国有及国有控股企业
根据中共中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委《关于印发〈国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法〉的通知》（中纪发〔2010〕29号），国有及国有控股企业“小金库”主要表现形式包括：
1.隐匿收入设立“小金库”
（1）用销售商品收入、提供劳务收入等营业收入设立“小金库”；
（2）用资产处置、出租、使用收入设立“小金库”；
（3）用股权投资、债权投资取得的投资收益设立“小金库”；
（4）用政府奖励资金、社会捐赠、企业高管人员上交兼职薪酬、境外企业和中外合资企业中方人员劳务费用结余等其他收入设立“小金库”。
2.虚列支出设立“小金库”
（1）虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本等营业成本设立“小金库”；
（2）虚列研究与开发费、业务招待费、会议费、销售手续费、销售服务费等期间费用设立“小金库”；
（3）虚列职工工资、福利费用、社会保险费用、工会经费、管理人员职务消费等人工成本设立“小金库”。
3.转移资产设立“小金库”
（1）以虚假会计核算方式转移原材料、产成品等资产设立“小金库”；
（2）以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设立“小金库”；
（3）以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产设立“小金库”；
（4）以虚假关联交易方式转移资产设立“小金库”。
4.其他形式设立“小金库”。
五、设立“小金库”的常见手法
（一）隐匿收入设立“小金库”，常见手法有：
1.截留销售和劳务等经营收入：如销售收入、劳务收入、利息收入、佣金手续费收入等。
2.资产出租使用收入：隐匿或计入下属单位。一种是在下属单位直接列支；另一种是列入下属单位的往来账目，在本单位的账目中没有体现。
3.隐匿用股权投资、债权投资取得的投资收益。
4.转移资产处置收入。
5.坐支截留收取的会议费、培训费。
6.隐匿、截留税务部门返还的“三代”（代扣代缴、代收代缴和代征税款）手续费：收支均应在收入和支出中列支，如在往来反映属会计核算不规范，应作调账处理，不属于“小金库”。如果不入账或者直接走现金或银行存款收支，即为“小金库”。
7.转移收入到下属单位。
8.隐匿捐赠收入、会费收入等其他收入设立“小金库”。
（二）虚列支出设立“小金库”，常见手法有：
1.以会议费、劳务费、培训费、招待费等名义转出套取资金。主要有两种：一种是完全虚假的业务；另一种业务真实，但金额虚假，以上两种均为“小金库”。
2.虚列研究与开发费、资料费、劳务费等发放津贴补贴。
3.以***、假票据、假合同等套取资金。
4.虚列工资福利费等人工成本套取资金。
5.虚列其他支出转出资金设立“小金库”。
（三）转移资产设立“小金库”，常见手法有：
1.上下级单位之间相互转移资金；
2.固定资产未纳入账簿核算；
3.对外投资未纳入账簿核算；
4.无形资产未纳入账簿核算；
5.捐赠资产未纳入账簿核算；
6.下属单位清算遗留资产未纳入账簿核算；
7.以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设；
8.以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产；
9.以虚假关联交易方式转移资产；
10.以其他方式转移资产设立“小金库”。
（四）其他形式设立“小金库”，常见手法有：
1.下属单位收支未设账核算。
2.私设会计账簿核算。
3.其他方式设立“小金库”。
六、检查“小金库”的工作方法
（一）检查切入点
对单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行综合分析，与有关人员进行座谈了解，作出系统性判断；再对单位的财务管理状况、会计核算情况以及财务收支数据、业务数据和业务活动进行对比分析，来判断单位是否有私设“小金库”可能，哪个部门有可能设置“小金库”，确定检查“小金库”的突破口。
1.从检查收入入手。主要针对隐匿截留收入方式设立“小金库”的情况。首先要求各内设机构梳理填报所有收入项目、来源及收取方式、金额，摸清所有收入的来源渠道和环节。其次，对所有的收入项目和可能存在的收入环节，就其真实性和准确性逐一核实，判别真伪，对可能存在隐匿截留收入的重点项目（如联合办学、对外培训、资产出租处置、学生购水购电、网络服务、教材回扣等）、重点部门（如成教、学院或系部、资产、后勤、网络中心、教务等）进行检查。
2.从检查支出入手。主要针对虚列支出方式、套取或骗取方式设立“小金库”的情况。首先分析支出项目增减变化情况，看有无异常现象。其次，重点核实如下支出项目：一是核实租赁费支出的真实性，对车辆租赁费、房屋租赁费等大额租赁事项，要分析必要性，并对可疑事项现场核查。二是核实维修费支出的真实性，对大额房屋、设备等维修，要分析必要性，并现场查看。三是核实劳务费支出的真实性，对劳务费支付给有关单位的，延伸到劳务单位进行核实；对劳务费支付给个人的，与本人进行核实。四是核实会议费、培训费、接待费支出的真实性，重点查看会议（培训）通知、签到和流水单，接待函件及三单一票（公务接待人员名单、公务接待审批单、公务用餐原始菜单、正式餐饮发票）等资料，延伸到宾馆饭店进行核实。
3.从检查对外投资入手。主要针对隐匿截留收入方式设立“小金库”的情况。首先梳理对外投资、股权占比、投资收益情况，其次重点核实被投资单位收入、利润、分成等情况，延伸到被投资单位进行核实。
4.从检查票据入手。主要针对虚列支出方式设立“小金库”的情况。包括收据、支票和发票，检查经济业务的真实、原始票据的真伪。
5.从检查银行账户入手。梳理所有银行账户，重点把握两个方面：一是核查银行账户的个数。二是核查对账单余额和会计账面余额是否一致，银行对账单上的每笔业务与单位银行存款账是否一一对应，摘要注明的资金流向是否相符，发现可疑的，应延伸到银行进行查询。
6.从延伸检查下属及往来单位入手。主要是针对转出转回方式设立“小金库”的情况。梳理单位下属机构设置、管理体制、财务体制、经济业务往来等情况。延伸检查应重点关注以下方面：一是下属单位上缴收入是否汇入大账；二是单位委托下属单位和往来单位代收的各项收入是否入大账、是否全额入账；三是下属单位是否存在报销上级单位费用的情况；四是关注往来款，特别是一些长期挂账或异常的往来款项。
（二）检查方法
1.突击盘存法。对于现金形式的“小金库”，比较有效的检查方法是突击盘库。对于盘点，一定要掌握好时机和对象，盘库前要对被检查单位的基本情况、部门职责、行业特点、单位内部控制制度等进行综合分析，周密安排，根据掌握的线索资料，准确判断资金存放的地点。盘点时要注重两个结合：一要与清理收费票据、现金支票、空白支票和转账支票存根、作废存根等资料结合起来；二要与保管的实物资料相结合。盘库时注意保险柜中保管的房产证、土地证、有关资料证明、笔记本、信封、钥匙等实物资料。当判断现金会存放在多个保险柜时，应安排几个盘点小组同时进行。如果发现账款不符现象，应追查到底，查清原因。对于存放于保险柜的存折、存单，不管是单位户或是个人户，都要进行深入查证，确定是否属于“小金库”。
2.收入核实法。全面了解被查单位的行政管理、业务活动和经营管理活动情况，尽量掌握其各种收入的来源，以利于确认是否全部收入都已入账，核对报表与收入总账、明细账是否相符，重点核查行政事业性收费、合作办学分成收入、教学部门对外培训收入、各类学会协会的收入、网络服务使用收入、代收学生水电收入、后勤服务收入、罚没（图书、宿管等）收入、投资分红、房屋出租和场馆租赁使用收入，以及出售低值易耗品、材料、废料收入等是否入账；检查有无不开票据或用不合法票据收费，有无截留收入。
3.支出追查法。通过审查各项开支，检查是否有虚报冒领款项转做“小金库”的情况，特别注意审查白条抵库、大额和金额较整、有规律的支出，必要时延伸到关联单位。盘查实际支出，账面列支数额与实物的单价、数额是否相符，检查是否存在有报销发票而无实物，有无以购代领虚列支出的情况。
4.账户核对法。审查单位的银行开户情况，同银行账户资料进行核对。同时，核实银行存款账面数与银行对账单是否相符。
5.清查票据法。检查票据购买登记簿，清点所提供的票据存根是否完整；审核票据编号是否连续，填写项目是否齐全，大、小写金额、复写字迹是否一致，有无涂改现象，作废的票据是否加盖“作废”戳记。可以票据领购、使用、缴销、结存登记为线索，通过计算机排序、计算或人工摸排审核寻找差异。
6.审阅相关资料法。一是审查会计凭证后附的原始凭单，审核其真伪。二是审查劳务、会议、培训、接待等支出的附件资料，将财务数据与业务资料进行比对，发现问题线索。三是审查合同、协议，特别注意保证金和押金的情况。四是查阅历任会计、出纳人员的交接记录。五是检查会计处理情况，检查有无异常事项。
7.调查询证法。通过询问、调查有关部门或知情人员，调查、核实证据。如有无将长期账外房产变为个人住宅。
8.分析比较法。一是对单位的财务数据进行比较分析，从中发现存在的问题。二是对同一类型的事项进行比较，如果存在差异，分析差异存在的原因，从而发现存在的问题。要注意被查单位历年在对待同一件事的处理上是否一致。可以通过对计算机数据的筛选、分析，有效解决数据量大、流程复杂、时间紧等难题，提高检查效率和检查质量。
9.现场勘察法。主要到单位办公场所进行实地查看，观察办公教学场所有无闲置租赁、体育场馆有无张贴使用告示、电梯间有无移动传媒广告、楼宇屋顶有无通讯机站等情况。
10.延伸检查法。通过对单位的勘察和审查，结合财务资料和业务资料，对资金往来单位（特别是资金结算频繁、经济往来密切的单位）和下属单位进行延伸检查，分析判断、寻找蛛丝马迹。
11.利用举报法。在开展“小金库”专项治理“回头看”时，要畅通举报“小金库”渠道，公布举报电话、举报信箱，指定专人办理举报事宜，建立举报登记和查处督办制度。在受理举报工作中，要尽可能向举报人说明应当提供以下信息：一是被举报单位的详细名称和“小金库”形成的时间；二是“小金库”的主要资金来源及支出情况；三是“小金库”的存放方式。如保存于保险柜的现金、公款私存的个人账户、购买的有价证券等。存入银行账户的“小金库”资金，应说明开户行、账户名称、账号、大致金额等信息；四是“小金库”形成资产的情况。如使用“小金库”资金购置的房屋、车辆等，以及使用“小金库”资金对外投资或借款形成的股权和债权等；五是提供负责管理“小金库”的人员姓名。一旦收到“小金库”举报信息，应对举报信息的真实程度进行初步判断，重点对举报涉及的有关人员、资金流向进行调查，参考“小金库”举报信息进行实质性测试，提高检查的针对性。要严格执行保密制度，切实保护举报人的合法权益，对打击报复举报人的，依法依纪从严惩处。
在实际检查中，要具体情况具体分析，选择适合的方法综合运用。
七、“小金库”的处理政策
“小金库”专项治理“回头看”坚持自查自纠从宽、被查被纠从严、顶风违纪从重，对自查发现的“小金库”，严格按照“依纪依法，宽严相济”的原则进行处理。
（一）“小金库”专项治理“回头看”工作鼓励自查，对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。对自查出的“小金库”，要如数转入符合规定的账簿，依法进行财务、税务等相关处理。各单位组织的内部检查，视同自查。
（二）对被查发现的“小金库”或被举报查实的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，还要对责任单位和责任人员依法给予行政处罚，并依纪依法追究责任。
对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，依照《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定》，严肃追究责任。
（三）对“小金库”专项治理“回头看”工作中弄虚作假、隐瞒不报、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，以及自查没有“小金库”而重点抽查又被查出来的，一律按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。涉嫌违法的，移交司法机关依法处理。
（四）对“小金库”专项治理“回头看”工作中发现的其他违反法律法规的问题，按国家有关法律法规进行处理。
案例一：
2006年6月至2010年2月间，深圳市×××区执法队×××采取虚报、多报工作开支，获取赞助费、劳务费不入账等方式，私设“小金库”，金额119.7万元，存于私人账户。
案例二：
2008年11月，×××市公安交警大队车管所×××与车辆监测站商定，成立中介机构，以便民为由将机动车入户、年审等业务委托中介所办理。至2009年5月，车管所共分得利润22.75万元。车管所将以上款项帐外设帐，设立“小金库”，主要用于发放干部职工福利补助和车管所日常开支。
案例三：
2001年初至2008年底，×××市民政局婚姻登记处违规向结婚申请登记人配售纪念章、《新婚家庭手册》、新婚教育光碟等，共获利62.45万元，主要用于发放干部职工福利补贴、领导干部旅游及节假日请客送礼。
案例四：
×××县卫生局×××，为方便日常招待费等开支，将原本需要拨付的科研经费中套现、截留50余万元，转入局里以其他企业名义私设的银行账户中。还将卫生局出租办公楼所得收益40余万元也存入该银行账户。多次用“小金库”资金支付超标的招待费、差旅费、住宿费以及转给干部职工过节发放福利。
案例五：
2008年至2014年4月，×××学院图书馆×××收取图书超期罚款及借书证补办费9万余元，未纳入学校财务统一核算，单设账本进行收支，形成“小金库”。
案例六：
2013年1月以来，×××学院体育部依托体育馆对外承接相关文体商贸活动，活动主办单位缴付7万余元，体育部未上缴学校财务统一管理，形成“小金库”，用于支付加班劳务费等。
案例七：
×××学院×××职能部门，将从学校领取的各种加班费、劳务费、奖金、专项补助、工作奖励等设立“账外账”，用于报销劳务费、培训费、旅游考察费、餐饮招待费等。
